(Reprodc) EVALUACION DEL PILOTO DE LA MUNICIPALIZACION

PILOTO DE MUNICIPALIZACIÓN DE LA GESTIÓN EDUCATIVA EN EL
PERÚ: CUESTIONAMIENTOS A LO AVANZADO

Manuel Iguiñiz

Coordinador FLAPE - Perú

Asociado de Foro Educativo

A fines de octubre del 2006 se expide el D. S. 078-2006-PCM mediante el cual se
autoriza al Ministerio de Educación del Perú (MINEDU) a implementar un Plan Piloto
de Municipalización de la gestión educativa (PPM) en los niveles de inicial y primaria,
piloto que se iniciaría en enero del 2007, en 56 municipalidades distritales ubicadas en
las 26 regiones del país (2 distritos por región).

De acuerdo al dispositivo legal, la ejecución del PPM involucraría a 7.823 docentes, 186.164 estudiantes y 1.883 instituciones educativas (651 de inicial y 1232 de primaria)

El Plan de Municipalización de la Gestión Educativa y Lineamientos del Plan Piloto
2007 (R.M. Nº 0031-2007-ED) define claramente la municipalización. “La
municipalización de la educación, entendida como el ejercicio de la dirección y
conducción de los servicios educacionales, que se brinda en el ámbito jurisdiccional de
un distrito, a cargo del órgano de gobierno local más inmediato, la municipalidad
distrital...”

“El Gobierno Local participa directamente en la gestión de las Instituciones
Educativas tomando las principales decisiones en el ámbito pedagógico, institucional y
administrativo para mejorar la calidad el servicio educativo (...) La gestión de la
educación implica el manejo, dirección y conducción de instituciones, personal y
procesos.”

Está dicho, se trata de un sistema educativo municipalizado y no un sistema educativo
nacional descentralizado, por ello es diferente, a lo aprobado en la Ley General de
Educación y no coincidente como afirma el MINEDU.

El supuesto que está a la base de la propuesta es la transferencia de funciones y poder a los gobiernos locales puesto que ellos estarían más cerca de la población, permite garantizar la calidad de la educación. Este es el principio de subsidiareidad de la descentralización educativa.
Principio que exige un empoderamiento efectivo de la población.

El Plan Piloto se realizaría de manera ordenada, progresiva y gradual en tres etapas:
Etapa de Iniciación (plan piloto 2007-2008); Etapa de Expansión (Aumento del número
de distritos y provincias en la gestión educativa 2009–2010); Etapa de Generalización
(Crecimiento significativo de distritos y provincias, en la totalidad con gestión
educativa, período 2011-2015).

En cuanto a la estructura organizativa propuesta para el funcionamiento del Piloto es
la de un Consejo Educativo Municipal, órgano directivo de la gestión local, presidido
por el Alcalde distrital e integrado por los representantes de todos los Consejos
Educativos Institucionales (CONEIS) de su jurisdicción.

El CEM cuenta con una Secretaría Técnica.

En cuanto a recursos, el CEM cuenta con el Fondo de
Compensación para la Municipalización de la Gestión Educativa (FONCOMUGE).

Los fondos de dicho FONCOMUGE provendrían del Presupuesto Nacional y de la
Cooperación Internacional y nacional, pero en el artículo 12 la Resolución Ministerial
también considera como fuentes de financiamiento el Tesoro Público, Aportes de
Canon, Sobre Canon, Rentas de Aduanas y otros. Sin embargo, para acceder a ellos
se tiene que elaborar una propuesta.

Un año después de puesta en marcha la experiencia piloto de la municipalización, qué
es lo que se ha avanzado. Si bien no se cuenta con investigaciones a los distintos
pilotos, algunos estudios de caso que se han realizado permiten señalar que las
condiciones para la implementación van a depender del tipo de municipio, de su
articulación en la descentralización educativa.

En algunas regiones, se encontró que
existen condiciones adversas para asumir el piloto.

La fuerte oposición por parte del
SUTEP es un factor que ha contribuido a ello. En otros casos, pese a que se han
conformado los Consejos Educativos Municipales, aun no se han realizado acciones
efectivas para desarrollar el piloto como es la instalación del FONCOMUNGE.

Visto esto, es posible responder a la pregunta. ¿En qué es mejor el nivel de gobierno
distrital respecto del provincial y regional?

Pensamos que no se puede responder esta
pregunta puesto que no se ha elaborado una tipología de Municipalidades.

En un reciente estudio Muñoz y otros(1), señalan que existe una gran heterogeneidad de
municipalidades y que a ello se añade, la imprecisa transferencia de funciones, la
insuficiente capacidad de gestión, la tensa relación entre las municipalidades y la
población, y el problema del financiamiento y la falta de presupuesto.

No creemos
conveniente el modelo “distritalista” en implementación en el actual Plan Piloto de
Municipalización (PPM). Se trata de avanzar la incorporación de estos en base a
funciones diferenciadas y con los municipios más grandes, con mayor desarrollo
institucional (provinciales y distritales) junto a los gobiernos regionales, y las escuelas
a un nuevo gobierno descentralizado de la educación.

El sentido común indica que
funciones complejas requieren, un tamaño importante del órgano territorial,
organizaciones complejas y el acumulado de aprendizaje institucional.

Creemos que hay que redefinir el PPM. Sin embargo el escenario no

es favorable, dada la ceguera del Gobierno a los peligros

de una profundización de las desigualdades

que su diseño actual implica. El riesgo proviene

de una entrega de la educación pública, con

su baja calidad y desigualdades a los distritos,

muchos de ellos con municipios distritales pobres y precarios.

Aspiramos a que el PPM, no entorpezca el proceso de consolidación regional, no
frustre a los que continúan en el PPM y se convierta en oportunidad de replantear el
peligroso proyecto de transferencia de la educación inicial y primaria.

Un proceso así, muestra que la educación pública no es de interés del gobierno.

Probablemente sea de los más radicales desentendimientos de crear

equidad en la educación en América Latina.

No existen muchos precedentes, en un período democrático, de la
transferencia de funciones plenas de la administración educativa a distritos muy
heterogéneos, muchos de ellos pequeñísimos. Ello constituye una atomización que
opera como la otra cara del centralismo, que se reproduce, y que no modifica su
relación de “control” con respeto de los gobiernos sub nacionales y la sociedad civil.

La ausencia de de reflexión sobre la educación pública se acompaña con la sobre
valoración de la importancia que podría tener la educación mixta.(Cabanillas, Mesa
Redonda de El Comercio , 17-11- 2007).

Los Gobierno Regionales y los Gobiernos Locales Provinciales son llamados a
“cooperar” con la municipalización, sin haber sido consultados, ni que existan
instancias formales de trabajo para la incorporación de los municipios en la gestión.

Los Consejos Institucionales de las escuelas han sido puestos de lado, con lo que no
se estimula su desarrollo. Ello no es accidental, la ausencia de la reflexión sobre
escuela como institución que educa en su conjunto es notoria en la política educativa.
La educación privada no participa en el CEM en las ciudades.

Esa escisión institucional profundiza las diferentes pedagogías públicas y privadas,
que ya caracterizan la fracturada educación nacional expresada en la construcción de
significados y visiones sobre nosotros mismos y los destinos posibles para cada
ciudadano y grupo social y la ausencia de un proyecto compartido.

Finalmente, uno de los aspectos insuficientemente percibidos del PPM, es el anuncio que inequívocamente conduce a ahogar

la decisión de gasto de las municipalidades
afectando a más de 40 mil escuelas públicas.

El Fondo de Compensación para la
Municipalización de la Gestión Educativa (FONCOMUGE)

es ultra centralista. Además, ya tenemos el FONDEP

para financiar proyectos innovadores ¿para qué otro fondo?

Partimos de que la institución educativa no tiene competencia de ejecutar su
presupuesto, salvo de los ingresos propios. No tiene personería jurídica para recibir
financiamiento del Presupuesto General de la República. Por ello, se le provee de la
Unidad de Gestión Local (UGEL) de escasos bienes y servicios y de capital. A falta de
un presupuesto propio, base de la autonomía escolar, el PPM plantea una sujeción a
solicitar el financiamiento de proyectos.

Según el Plan Piloto, el FONCOMUGE se utilizará para atender “19 líneas de acción”
(Ver recuadro siguiente).
El “objetivo” del FONGOMUJE el fondo “no está destinado al gasto corrientes de
remuneraciones”.
Lo que se financiará vía el fondo previa aprobación del MED.
“11.4. Líneas de atención del FONCOMUGE se utilizarán para la atención de las
siguientes líneas de acción:
a. Construcción y mantenimiento de infraestructura educativa.
b. Materiales educativos.
c. Adquisición de mobiliario, equipamiento y laboratorios.
d. Infraestructura deportiva.
e. Programas de capacitación docente, a directivos, especialistas e integrantes
del Consejo Educativo Municipal.
f. Especialización y post grado docente.
g. Programas de asistencia técnica.
h. Becas a estudiantes destacados.
i. Actividades del Proyecto Educativo Institucional.
j. Implementación de bibliotecas escolares.
k. Incentivos a la mejora de la gestión y calidad educativa.
l. Apoyo a convenios de gestión educativa.
m. Fomento y apoyo a la investigación educativa.
n. Financiamiento de proyectos de innovación.
o. Mejoramiento de la organización educativa.
p. Fomento de la práctica recreativa y deportiva de la población.
q. Apoyo a la implementación de acciones orientadas al establecimiento de una
ciudad saludable y educadora.
r. Participación ciudadana y rendición de cuentas.
s. Otras líneas de acción involucradas en la mejora de la gestión educativa.”

¿Sobre qué puede decidir el CEM, la escuela y su director sin presupuesto propio y
obligado a hacer un peregrinaje imposible, pues cada iniciativa debe ser aprobada por
el MINEDU? Es imposible que procese las demandas de los CEM y del que dependen
miles de instituciones de inicial y primaria públicas.

¿Para qué tanto debate sobre lo lento del Sistema Nacional de Inversión Pública?

Esto lo supera. Sin presupuesto regular ¿Dónde queda la entrega de capacidad de decisión a los Municipios? Lo que hemos mostrado es la antítesis y es inviable.
Este Plan Piloto no ha funcionado de acuerdo a la promesa de la municipalización según la que iban a haber recursos y

capacidad de decisión. Estamos en una
contradicción. Se le da a la escuela una capacidad

de decisión para la evaluación
docente y se le impide todo gasto.

El municipio distrital del PPM tendrá pronto todas las funciones que la LGE señala
para las UGEL que son unidades Ejecutoras de Presupuesto. Para asegurar que toda
la educación inicial y primaria pasa a ellas se le asigna 11 funciones, aunque bastaría
sólo con la número 10 referida al cumplimiento del artículo 82 de la Ley Orgánica de
Municipalidades que señala todas las funciones municipales.

Cuando el Presidente de la República dejó de lado la municipalización de la educación
en el mensaje de fiestas patrias, tuvimos la expectativa de que se podría replantear el
PPM. Sin embargo, persiste el mismo proceso. No se han considerado las
advertencias y sugerencias que se vienen haciendo desde hace meses.

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(1) Muñoz, Fanni, Cuenca Ricardo y Patricia Andrade, Descentralización y

Municipalización: Una mirada a lo actuado.

Lima: Foro Educativo. 2007. En el Perú existen 3.692 municipalidades,

194 provinciales y 1.634 distritales.

El nivel de diferenciación entre ellas es elevado.

Solamente el 6% de los gobiernos locales
tienen a su cargo distritos donde viven más de 50.000 personas” (Muñoz et alt, 2007: 30)