MUNICIPALIZACION DE LA EDUCACION

Dónde estamos con la
Municipalización de la
educación

Informe preparado por Hugo Díaz D.
y Otto Eléspuru R., (Informe del INIDEN, año xvii,
Nº 1, enero, 2008)

En julio del 2006, el presidente Alan
García anunció la municipalización de la
educación como un programa orientado
a otorgar un rol protagónico en la mejora
de la calidad de la enseñanza al alcalde,
la comunidad y los padres de familia,
unidos en un Consejo Educativo
Municipal.
Uno de los aspectos en los que el
presidente García puso mayor énfasis en
apoyo de la municipalización fue que los
destinos de la educación local recaerían
especialmente en manos de una
autoridad elegida democráticamente y no
por el Ministerio de Educación: el alcalde.
Es éste quien ejerce liderazgo en su
ámbito y que vive mucho más cerca que
el director de la Unidad de Gestión
Educativa Local los problemas y
soluciones que requiere la educación
peruana. Además, gozando el municipio
de mayores niveles de autonomía, se
rompía una cadena que establece una
fuerte dependencia de las instituciones
de enseñanza a una administración que
se resiste a perder poder de decisiones y
que hace de la autonomía escolar un
sueño más que una realidad.
La municipalización aparece como una
forma efectiva de profundizar un proceso
de descentralización que en educación
comenzó a ejecutarse formalmente
desde 1962 aunque enfrentando avances
y retrocesos en el transcurso de las
últimas décadas. En 1996 se dio el paso
más significativo de los últimos años, con
la Resolución Ministerial Nº 016, que
avanzó en un proyecto de transferencia
de varias de funciones a los centros
educativos con el objeto de aumentar su
capacidad de gestión y de toma de
decisiones.

Adicionalmente la municipalización de la
educación se ve respaldada por otro
argumento no menos importante: el
deterioro de la imagen de los órganos de
la administración intermedia, en especial
de las Unidades de Gestión Educativa
Local que, no obstante tener un papel
clave en el éxito que las políticas
educativas, son vistas por lo general
como instituciones que poco aportan al
trabajo de los profesores y personal
directivo de los centros educativos; por el
contrario, se las percibe como órganos
ineficientes, de freno a la innovación y
con altos niveles de corrupción.
Previo al anuncio del presidente García,
varios países de América Latina y otras
regiones del mundo habían desarrollado
amplia experiencia en municipalización
de la educación. Quizá una de las más
relevantes y de más cerca recordación
es la realizada en Chile. Hoy varios se
preguntan cómo pudo perdurar un
proyecto que en lugar de favorecer la
equidad aumentaba las desigualdades,
aumentando las brechas de calidad de la
educación que reciben los ricos y los
pobres. ¿Cómo podrían administrar
centros educativos una gran mayoría de
municipios sobrecargados de
obligaciones y a la vez con precarias
capacidades profesionales y financieras?
¿La municipalización de la educación era
la única salida para combatir la
ineficiencia y centralismo burocrático?
En el balance de 26 años, según el
especialista Loreto Egaña del PIIE, se
encuentran ahora varias respuestas. Los
municipios más pobres, cuentan con un
tercio menos de recursos que los más
ricos para proveer servicio educativo. Las
capacidades profesionales de los
municipios para administrar los
establecimientos son precarias, a lo que
se añaden las múltiples otras funciones
que deben atender. Los municipios son
organismos centralizados y con una
dependencia notable del alcalde de
turno. La preocupación por la educación
municipal depende en gran medida, del
interés del alcalde en el tema. Por último,
la apertura del mercado educativo a los
proveedores privados, a través de un
sistema único nacional de financiamiento
vía subvención por alumno, fue el
complemento necesario de la
municipalización. Posibilitó abrir la
competencia para captar alumnos entre
los establecimientos tanto particulares
como municipales, pero la calidad de los
procesos educativos, no mejoraron por el
incentivo de la ganancia, pues los
estudiantes que más necesitan no
constituían un buen negocio para los
municipios y particulares involucrados.
Son apreciaciones a tener en cuenta en
la experiencia peruana. Más aún cuando
estando por iniciar el segundo año de
ejecución del plan piloto se ha anunciado
oficialmente que a fines del 2008, se
efectuarán las modificaciones normativas
y de política que la experiencia
recomiende, a fin de expandir
progresivamente la municipalización
hasta su generalización el año 2015.

Municipalización 2008.

Para definir
su estrategia de trabajo en el presente
año, las autoridades del Ministerio de
Educación han expresado que aplicarán
“lineamientos similares a los diseñados el
año anterior, aunque ampliando la
cobertura del piloto. A las 47
municipalidades que participaron el 2007,
se adicionarán nueve que reemplazarán
a las que interrumpieron su participación
en año 2007 y otras 56 municipalidades.
En la selección de estas últimas
participaran los gobiernos regionales.
Una primera interrogante que despierta
la estrategia de municipalización de la
educación para el 2008 es si durante el
2007 se ha generado suficiente
experiencia positiva que permita al
Ministerio de Educación inclinarse por
una ampliación del piloto a 65 nuevos
municipios. La evaluación realizada, que
se difunde en la página web del
Ministerio de Educación, es sólo
descriptiva de las acciones programadas,
sin incidir mayormente en reflexiones
respecto de la pertinencia del enfoque y
modelo de municipalización, sus
objetivos, el interés y la calidad de la
participación de los alcaldes y la
comunidad, los avances cualitativos en
cuanto a gestión y mejora del servicio
que en las instituciones educativas
participantes se está produciendo.

De otro lado, es conocida la precariedad
de recursos que el Ministerio de
Educación asignó para la
municipalización y que no llegaron a
transferirse el año pasado. Los pocos
recursos utilizados fueron ejecutados
centralizadamente, por el propio
Ministerio, en actividades de capacitación
y monitoreo. En parte explica el poco
interés de muchos alcaldes de participar
en el Taller, que sobre la Dinámica
Funcional de los Consejos Educativos
Municipales, realizó el Ministerio de
Educación en setiembre pasado. De los
47 alcaldes invitados asistieron 23 y ocho
enviaron sus representantes.

Para el 2008, el presupuesto asignado
para la Municipalización es sólo el 50%
de lo disponible el año pasado; es decir,
para atender 114 y no 47 municipios,
solo se dispone de dos millones de soles.
No haber transferido recursos a tiempo y
la pobre perspectiva de disponibilidad
presupuestaria para este año está
desanimando a varios municipios de
continuar o iniciar su participación en el
piloto en el presente año.

Carece de sustento el argumento
señalado en la evaluación oficial del
Piloto, que la municipalización se ejecuta
sin costos adicionales, para evitar en el
futuro la interrupción del proceso por falta
de recursos y para asegurar su
sostenibilidad. No es difícil llegar a la
conclusión que si se quiere enfrentar la
raíz de los problemas de calidad y
equidad de la educación en las células
básicas de funcionamiento del sistema
educativo hay que invertir; sobre todo en
la superación del significativo déficit de
financiamiento que muestran las partidas
asociadas al funcionamiento de las aulas
y los centros de enseñanza.

Con un presupuesto promedio mensual
para bienes y servicios de S/. 0.80 por
estudiante en educación primaria es
imposible cambiar la tendencia de los
resultados que muestran las
evaluaciones de rendimiento estudiantil.
Lo que pueden aportar las comunidades
y los municipios pobres es insuficiente y
a veces imposible de lograr. Lo
demuestra la estadística que para la
evaluación del piloto ha preparado el
Ministerio de Educación: en el mejor de
los casos, el 57% de los 47 municipios
participantes en el 2007 hizo alguna
inversión en construcción, equipo,
mantenimiento y adquisición de textos y
material educativo. Algunos, no tanto por
el interés y convicción respecto de las
bondades del piloto, sino porque
aprovecharon los aportes del canon
minero.

No es equivocado pensar que en la
estrategia del gobierno está el
aprovechar el potencial de recursos que
los gobiernos regionales, locales y las
comunidades pueden ofrecer a la
educación. Es un buen objetivo, pero que
toma su tiempo. Lo que muestra la
experiencia de municipalización es que
son pocos los Gobiernos Regionales
interesados y dispuestos a apoyar
financieramente el piloto; más bien se
percibe a los municipios como nuevos
competidores en un presupuesto que
representa una parte significativa de los
recursos que maneja la Región.
De no aumentar el presupuesto para la
municipalización a niveles mínimos
razonables, que permitan cubrir una
canasta de funcionamiento de la
estructura básica de organización y de
inversión en factores de calidad, lo que
estaría por suceder es la frustración de
muchas comunidades por una nueva
reforma de gestión fracasada De allí que
lo recomendable sería que las
autoridades del Ministerio tomen
conciencia que sin recursos adicionales
no hay ninguna posibilidad de un piloto
de municipalización exitoso. A mayor
plazo, se necesita una reforma profunda
del proceso de asignación de recursos
presupuestarios donde los principales
beneficiados sean los centros
educativos.
Complementariamente, habría que
destacar que la política de inversiones en
centros educativos requeriría ser más
coherente. Se quiere que los municipios
asuman el liderazgo de los procesos
educativos en su ámbito, pero se dan
medidas en paralelo que los ignoran y
posibilitan que los centros educativos
reciban directamente recursos para
mejorar o reparar su infraestructura. No
se critica la necesidad de invertir en la
mejora de los locales escolares; lo que
está en cuestión es la coherencia del
modelo de gestión, que con unas
medidas busca fortalecer al municipio y
con otras lo debilita.

Una segunda interrogante que sugiere la
aplicación del piloto de municipalización
es si el Ministerio de Educación debe
apostar por un solo modelo de gestión de
instituciones educativas o si la
administración intermedia y la escolar
deberían ser manejadas con criterios
más flexibles. Por ahora las autoridades
de gobierno parecerían inclinarse por la
primera opción, no obstante las
preocupantes lecciones de la experiencia
internacional y lo que puede
desprenderse de una realidad geográfica
y cultural muy heterogénea, de altos
contrastes en términos de capacidades y
potencialidades de cada ámbito
territorial. Esta preocupación se
complementa con otra de mayor alcance,
¿qué se desea enfatizar con la
municipalización de la educación: lo
administrativo, lo pedagógico, los
resultados y calidad de la educación?. La
descripción oficial del modelo puesto en
práctica por el Ministerio de Educación
no ha sido explícita en sus intenciones;
más bien de las acciones de capacitación
realizadas al personal de los municipios
se desprende que el énfasis es
administrativo. Para la transferencia se
capacitaron 289 trabajadores entre
planilleros, especialistas en presupuesto
y planificación, informática, personal,
trámite documentario y secretarios
técnicos. La intencionalidad en cuanto a
lo pedagógico solo se abordó en la
campaña inicial de conformación de los
consejos educativos municipales.
La reorganización que el Ministerio de
Educación debe realizar para adecuarse
a la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
debería ser el espacio para pensar en
una reingeniería integral. Equivocado
sería reorganizar solo el nivel central.
INIDEN no se cansará de recordar que al
país se le presenta una oportunidad
única de mejorar su educación. En los
siguientes años manejará incrementos
presupuestales nunca antes
administrados y debería hacerlo con alta
eficacia y eficiencia; por otro lado, hay
que aceptar que sin un buen soporte de
asesoría y capacitación, los centros
educativos difícilmente podrán mejorar
sus resultados educativos. Ese apoyo
debe proveerlo la administración
intermedia.
En esa intención, sería recomendable,
para la adecuación a la Ley Orgánica del
Poder Ejecutivo y para ilustración de la
opinión pública y de quienes monitorean
la municipalización de la educación, dar
a conocer los cambios que la
municipalización acarreará en la
organización de las Unidades de Gestión
Educativa Local: ¿subsistirán o existirán
dos estructuras paralelas? ¿habrá
transferencia de especialistas o las
municipalidades tendrán libertad de
seleccionar su personal?
Aún cuando son evidentes las
limitaciones que enfrenta el Ministerio de
Educación para emprender el piloto de
municipalización, sorprende la decisión
que piensa adoptar a partir de este año.
Adicionalmente a cubrir los niveles de
educación inicial y primaria, piensa incluir
a las instituciones de educación
secundaria, superior no universitaria y
técnico productiva. Nuevamente las
preguntas son: ¿con qué estructura de
organización y presupuesto? O
únicamente será una transferencia de
recursos sin tener como eje de
preocupación lo que el servicio podría
mejorar.
Quedan en la lista de preocupaciones
otros aspectos de la experiencia del
piloto de municipalización que tendrían
que ser esclarecidos.
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Este Informe puede verse en
www.educared.edu.pe
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